Nieuwe wet integere bedrijfsvoering zorg- en jeugdhulpaanbieders (Wibz): de belangrijkste nieuwe regels en gevolgen op een rij

Vanaf 1 januari 2022 is voor zorgaanbieders de Wtza in werking getreden, met als gevolg onder meer een meldingsplicht, een vergunningplicht, en een verplichting om intern toezicht te organiseren. Terwijl de discussie over de Wtza-jaarverantwoordingsplicht nog gaande is, heeft de Regering alweer een nieuwe zorgwet aangekondigd: de Wet integere bedrijfsvoering zorg- en jeugdhulpaanbieders (Wibz). De Wibz introduceert nieuwe – en op punten vergaande – regels, onder meer wat betreft voorwaarden voor winstuitkeringen in de zorg, en bevat aanscherpingen van bestaande regels op het terrein van bijvoorbeeld Wtza-vergunningsvoorwaarden. In dit artikel de belangrijkste nieuwe regels en gevolgen van de Wibz op een rij.

Wat is het doel van de Wibz?

De Wibz beoogt publiekrechtelijk toezicht (toezicht door de overheid) te introduceren op meerdere onderdelen van de bedrijfsvoering van zorgaanbieders. Op dit moment is het voor toezichthouders als de IGJ en de NZa lastig – zo meent de Regering – in te grijpen indien er – in de visie van de Regering – wat schort aan de bedrijfsvoering van een zorgaanbieder. Zo vormt de Governancecode Zorg geen grondslag voor toezicht of handhaving door de IGJ en de NZa.

Waar bedrijfsmatige keuzes van de zorgaanbieder een risico kunnen vormen voor de kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid van de zorg, moeten externe toezichthouders volgens de Regering kunnen ingrijpen. De Regering noemt daarbij ‘excessen in uitgekeerde winsten’ als voorbeeld, maar ook casuïstiek waarbij zorgaanbieders gebruik maken van constructies vanuit persoonlijk gewin.

Wat zijn de belangrijkste wijzigingen die de Wibz introduceert?

De Wibz leidt enerzijds tot de introductie van een aantal nieuwe wettelijke maatregelen en anderzijds tot aanpassingen van bestaande regelgeving. Wat zijn de belangrijkste bepalingen van de Wibz?

Aanpassingen in de regels rondom het winstuitkeringsverbod (zorgaanbieders)

Wmg in plaats van WTZi
In de Wibz en de toelichting daarbij is het nodige opgenomen over het winstuitkeringsverbod. Allereerst zal het winstuitkeringsverbod – dat voor bepaalde zorgsectoren geldt – worden opgenomen in de Wet marktordening gezondheidszorg (de Wmg), in plaats van (zoals nu) in de WTZi. In de Wmg zal dan worden opgenomen dat een zorgaanbieder geen winstuitkering doet, tenzij een zorgaanbieder een zorgvorm verleent die expliciet in lagere regelgeving is aangewezen als zorgvorm waarvoor het winstverbod niet geldt.

In de Wmg zal worden opgenomen dat bepaalde typen zorgaanbieders worden uitgesloten; denk aan natuurlijke personen voor wiens rekening en risico zorg wordt verleend, natuurlijke personen die alle aandelen houden in een zorgaanbieder-B.V. en – indien de winstuitkering een niet excessieve vergoeding voor ingebrachte arbeid is – personen die zelf zorgaanbieder zijn en in maatschapsverband of een VOF samenwerken.

Functionele omschrijving
In de huidige situatie is het winstuitkeringsverbod in de WTZi gekoppeld aan de instelling die de zorg levert en meer specifiek aan de functionaris die daar werkzaam is. Dat gaat met de Wibz veranderen: aangesloten zal worden bij de zorg en de kenmerken daarvan. Dit zal wel wijzigingen met zich brengen.
De toelichting noemt een aantal voorbeelden, zoals voor farmaceutische zorg en verloskundige zorg. Apothekers die werkzaam zijn in een ziekenhuis, mogen op dit moment bijvoorbeeld geen winstuitkering doen, terwijl apothekers die werkzaam zijn buiten het ziekenhuis wél winstuitkeringen mogen doen. De Wibz zal dat wijzigen en zal introduceren dat – afhankelijk van de kenmerken van de zorgsoort – ervoor kan worden gekozen ófwel voor de gehele zorgsoort een winstuitkeringsverbod te laten gelden, dan wel dat voor de gehele zorgsoort niet te doen.

Algemene maatregel van bestuur (AMvB)
De vormen van zorg die niet onder het winstuitkeringsverbod vallen, zullen bij AMvB worden aangewezen. Volgens de toelichting bij de Wibz zal in de AMvB zoveel mogelijk worden aangesloten bij de reikwijdte van het huidige winstuitkeringsverbod: daar waar patiënten verblijven (zoals in een ziekenhuis, verpleeghuis) geldt – zo legt de toelichting uit – een winstuitkeringsverbod.

Definitie winstuitkering
In de Wmg zal het begrip winstuitkering worden gedefinieerd. Een winstuitkering zal elke uitkering betreffen, behalve:

– een niet excessieve vergoeding voor aan de zorgaanbieder geleverde goederen of diensten  of voor een verstrekte geldlening;
– voldoening van loon of van een geldschuld;
– terugbetaling van ingebracht kapitaal door de zorgaanbieder die rechtspersoon is.

Terugvordering winstuitkering
Nieuw is dat de NZa de bevoegdheid krijgt een aanwijzing aan de zorgaanbieder op te leggen, inhoudende dat een uitbetaalde winstuitkering die in strijd is met het winstuitkeringsverbod, moet worden teruggevorderd bij de ontvanger van de winstuitkering. De zorgaanbieder moet de winstuitkering dan civielrechtelijk terugvorderen bij de partij die de uitkering heeft ontvangen.

Mogelijkheden om voorwaarden te kunnen verbinden aan uitkeren van winst (zorgaanbieders én jeugdhulpaanbieders)

Voor wie?
Volledig nieuw is dat de Wmg, indien de Wibz in deze vorm wordt aangenomen, zal gaan bepalen dat voorwaarden kunnen worden gesteld aan winstuitkeringen in de zorg. Die bepaling geldt dan uiteraard voor zorgvormen waar géén verbod op winstuitkering voor geldt en daarnaast ook voor de jeugdhulp. De mogelijkheid om dergelijke voorwaarden te stellen zal ook gelden voor alle onderaannemers (dus ook van zorgsectoren met winstuitkeringsverbod), voor hoofdaannemers in de extramurale zorg en voor jeugdhulpaanbieders. Overigens zijn – net als bij het winstuitkeringsverbod – bepaalde typen zorgaanbieders uitgesloten van deze regels. Het gaat om dezelfde uitzonderingscategorieën.

Per zorgsector kunnen voorwaarden worden gesteld
Voor welke sectoren dit zal gelden is nog niet bekend. De Wibz regelt dat dit later (in de vorm van lagere regelgeving) kan worden bepaald. Per zorg- of jeugdhulpvorm wordt dan bekeken of er voorwaarden aan de winstuitkering worden gesteld. Dat gebeurt aan de hand van signalen, bijvoorbeeld door input vanuit de externe toezichthouders. Daarnaast – zo benoemt de toelichting bij het voorstel expliciet – kan ook informatie uit jaarverslagen (lees: de jaarverantwoording die de Wtza met zich brengt) bij deze afweging worden meegenomen. Als voorbeelden worden genoemd ‘hoge onverklaarbare winsten’ of ‘nadelige effecten op de kwaliteit van zorg door veel korte termijn investeringen’.

Type voorwaarden
Aan welke voorwaarden exact gedacht moet worden, is nog niet bekend. In de toelichting is omschreven dat gedacht kan worden aan voorwaarden die zien op de ‘financiële gezondheid’, ‘de kwaliteit van de zorg of jeugdhulp’, de ‘betrokkenheid van de interne toezichthouder’ en de ‘termijn waarbinnen winst mag worden uitgekeerd’. Daar kan de Regering dus nog alle kanten mee op. Feitelijk kan de Regering hierdoor een grote vinger in de pap krijgen bij alle zorgorganisaties.

Onderaannemers
Noemenswaardig is verder dat de voorwaarden voor winstuitkering dus ook kunnen gaan gelden voor onderaannemers. De Regering wil daarmee oneigenlijk gebruik van uitbesteding minder aantrekkelijk maken. Een volledig winstverbod voor onderaannemers wordt met de Wibz níet geïntroduceerd, ook niet voor onderaannemers die werkzaam zijn in de intramurale zorg en waarbij voor de hoofdaannemer wél een verbod op winstuitkering geldt. Maar als de voorwaarden voor de winstuitkering zodanig worden geformuleerd dat een heel laag percentage wordt vastgesteld, kan dit de facto wel grote effecten hebben.

Terugvordering winstuitkering
Ook hier krijgt de NZa de bevoegdheid een aanwijzing aan de zorgaanbieder op te leggen, inhoudende dat een uitbetaalde winstuitkering in strijd is met de daarvoor geldende voorwaarden, moet worden teruggevorderd bij de ontvanger van de winstuitkering.

Een wettelijke norm ter waarborging van ‘normale marktvoorwaarden’ bij van betekenis zijnde transacties (zorgaanbieders én jeugdhulpaanbieders)

Met de invoering van de Wibz zal tevens een norm in de wet worden opgenomen om ‘normale marktvoorwaarden’ bij bepaalde transacties te waarborgen. Deze norm zal worden opgenomen in de Wmg. Zorgaanbieders worden verplicht om schriftelijk vast te leggen dat sprake is van normale marktvoorwaarden bij “van betekenis zijnde transacties” met een bestuurslid, lid van de intern toezichthouder of een aandeelhouder, die een direct of indirect belang heeft bij de transactie.

De normale marktvoorwaarden kunnen worden gewaarborgd door – bijvoorbeeld bij de aankoop of verkoop van vastgoed – een onafhankelijke taxatie te laten uitvoeren. Indien diensten worden uitbesteed valt, volgens de toelichting bij het wetsvoorstel, te denken aan het opvragen van offertes bij andere marktpartijen.

De norm geldt alleen voor van betekenis zijnde transacties. Dit betreffen transacties die van invloed zijn op de financiële positie van de zorgaanbieder, zoals grote ICT-projecten, vastgoedtransacties, inhuren van (het merendeel van het) personeel en vastgoedtransacties.

Een wettelijke norm ter voorkoming van negatieve gevolgen van tegenstrijdige belangen (zorgaanbieders én jeugdhulpaanbieders)

Geheel nieuw is dat de Wibz een wettelijke grondslag introduceert voor de ‘tegenstrijdig belang’ regeling voor alle zorg- en jeugdhulpaanbieders, ongeacht hun rechtsvorm. Ook deze regeling wordt toegevoegd aan de Wmg. Wettelijk zal worden vastgelegd dat een zorgaanbieder zich richt naar het belang van de zorgaanbieder (de zorgorganisatie), waaronder maatschappelijke belangen én het belang van betrokken belanghebbenden.

Indien een bestuurder of interne toezichthouder een direct of indirect persoonlijk belang heeft dat tegenstrijdig is met die belangen, mag deze – zo wordt in de wet bepaald – niet deelnemen aan besluitvorming, tenzij het besluit niet op andere wijze kan worden genomen. In dat laatste geval, waarvan volgens de toelichting alleen in uitzonderingsgevallen sprake kan zijn, moeten de overwegingen die aan het besluit ten grondslag liggen schriftelijk worden vastgelegd (bijvoorbeeld in notulen).

Extra weigerings- en intrekkingsgronden wat betreft de Wtza-vergunning (zorgaanbieders)

Weigeren Wtza-vergunning of intrekking Wtza-vergunning
Vanwege de invoering van de Wtza moet een groot deel van de zorgaanbieders beschikken over een Wtza-toelatingsvergunning. Deze vergunning kan worden geweigerd of ingetrokken als aannemelijk is dat de instelling niet aan de vergunningvoorwaarden zal voldoen. De vergunningvoorwaarden zijn opgenomen in de Wtza.

Vergunningsgronden en intrekkingsgronden
De Wibz brengt nieuwe vergunningsgronden én intrekkingsgronden met zich. Denk aan:

• Het handelen in strijd met de (nieuwe) regels over tegenstrijdige belangen
• Het niet voldoen aan artikel 2 van de Wkkgz, waarin is bepaald dat een zorgaanbieder ‘goede zorg’ moet verlenen;
• Het hebben van ‘disfunctionerende bestuurders’;
• Het niet voeren van een deugdelijke administratie als bedoeld in artikel 36 van de Wmg;
• Het aanwezig zijn van ‘zodanige omstandigheden dat een goed en rechtmatig functioneren van de zorgaanbieder redelijkerwijs onvoldoende is geborgd’.

Het gaat hier om verstrekkende nieuwe gronden. Indien een Wtza-vergunning wordt ingetrokken, betekent dat feitelijk dat een zorgaanbieder niet langer de zorg kan verlenen en daarvoor geen vergoeding in rekening kan brengen.

Uitwisseling gegevens
Verder zal in de Wtza worden bepaald dat de IGJ, de NZa, de zorgkantoren en de zorgverzekeraars aan VWS uit eigen beweging of desgevraagd alle gegevens – waaronder persoonsgegevens – zullen verstrekken die van belang zijn voor de weigering dan wel intrekking van een toelatingsvergunning. Dit zal dan gebeuren, zo geeft de toelichting aan, middels het KvK-nummer, waarna partijen aan de hand daarvan kunnen onderzoeken of zij over relevante informatie beschikken. Ook dit is een bepaling met een vergaande strekking.

Krijgt de NZa nieuwe toezichtstaken?

De NZa krijgt diverse nieuwe toezichtstaken met de invoering van de Wibz. De NZa zal tevens toezicht gaan houden op:

• De normen gericht op het voorkomen van de negatieve gevolgen van tegenstrijdige belangen;
• De waarborgen omtrent de normale marktvoorwaarden bij van betekenis zijnde transacties;
• De aanvullende voorwaarden aan winstuitkering voor zorg- en jeugdhulpaanbieders.

Bij het vormgeven van het toezicht kan de NZa, zo geeft de toelichting weer, gebruik maken van de gegevens waarover zij beschikt. Bijvoorbeeld gegevens in het kader van de jaarverantwoording kunnen voor de NZa aanleiding zijn om bij zorgaanbieders nadere informatie op te vragen.

Vergaande nieuwe wetgeving: impact en proportionaliteit

In dit artikel zijn de meest van belang zijnde bepalingen beschreven, die in het wetsvoorstel zijn opgenomen. De Wibz kent echter nog andere relevante zaken, zoals de wijzigingen in het overheidstoezicht op vastgoedtransacties (zo zal het College Sanering Zorginstellingen opgeheven worden).

Over de Wibz zal nog veel geschreven en gezegd worden. Op dit moment betreft het een wetsvoorstel. Dit wetsvoorstel kan dus nog wel wijzigen. Duidelijk is echter dat de Wibz in de huidige vorm de nodige wijzingen met zich zal brengen.

Een eerste analyse van het wetsvoorstel baart ons wel zorgen. Zo zal de Wibz deels tot lastenverzwaringen bij zorgaanbieders leiden (denk aan meer informatie aanleveren bij de Wtza-vergunningsaanvraag. Belangrijker is dat de meest essentiële elementen niet in de wet zelf worden geregeld, maar worden overgelaten aan lagere regelgeving. Denk aan het bepalen van de sectoren waarvoor voorwaarden gelden aan winstuitkeringen en welke voorwaarden dit betreffen.

Dit bekent dat dergelijke voorwaarden waarschijnlijk snel – en in ieder geval zonder een formeel wetgevingsproces van een wet in formele zin – kunnen worden doorgevoerd voor bepaalde sectoren, met voor die sectoren een grote impact. Deze onzekerheid kan ook gevolgen hebben voor de bereidheid om bepaalde sectoren van het broodnodige kapitaal te voorzien. Want een bank of investeerder zal een organisatie, die op korte termijn te maken kan krijgen met een winstuitkeringsverbod, mogelijk minder snel of tegen ongunstiger voorwaarden financieren. Zodoende kan de beoogde besparing om in te kunnen grijpen bij onwenselijke ontwikkelingen als averechts effect hebben dat voor de gehele zorg slechtere voorwaarden in het kader van financiering gaan gelden, met hogere kosten van dien.

Ook dient afdoende aandacht te worden besteed aan de proportionaliteit van deze wetgeving: in een eerder artikel vroegen wij ons al of de Wibz niet vergelijkbaar is met schieten met een kanon op een mug. Voorts zijn bepaalde nieuwe weigerings- en intrekkingsgronden voor de Wtza-vergunning dermate vaag omschreven, dat dit tot rechtsonzekerheid bij zorgaanbieders zou kunnen leiden. Want wanneer is sprake van “zodanige omstandigheden dat een goed en rechtmatig functioneren van de zorgaanbieder redelijkerwijs onvoldoende is geborgd’?

Daarnaast kun je je zondermeer afvragen of het verstandig is wet- en regelgeving in te voeren waardoor het minder aantrekkelijk wordt om in de zorg werkzaam te zijn. De huidige tendens is dat de zorg al afdoende uitdagingen heeft om e.e.a. qua bemensing rond te krijgen. Dergelijke, voor zorgaanbieders demotiverende, wet- en regelgeving draagt daar niet aan bij.

Kortom: het laatste woord zal over de Wibz nog niet zijn gezegd en ook wij zullen hier aandacht aan blijven besteden.