Versterking rechtspositie burger tegen de overheid in de maak

In 2020 is het rapport ‘Ongekend onrecht’ over de toeslagenaffaire verschenen. In dit rapport wordt geconcludeerd dat de overheid meer aandacht moet hebben voor de individuele omstandigheden van personen. Als reactie op dit rapport heeft het kabinet aangegeven dat bestuursorganen in de Algemene Wet Bestuursrecht (‘Awb’) meer mogelijkheden en verplichtingen zullen krijgen om bij beslissingen, die burgers rechtstreeks in hun belangen treffen, maatwerk te leveren.

Op 24 januari 2023 is het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb voor preconsultatie gepubliceerd. Dit wetsvoorstel moet de rechtspositie van de burger bij overheidshandelen verbeteren. Het wetsvoorstel bevat aanpassingen die de ‘menselijke maat’ in het bestuursrecht moeten vergroten. De overheid zou daardoor meer ‘responsief’ worden.

Op een aantal van de voorgestelde wijzigingen zullen wij hieronder nader ingaan. De belangrijkste elementen zijn een begrijpelijker motivering, een langere bezwaar- en beroepstermijn en de mogelijkheid voor de rechter om de burger in een tussenuitspraak nader bewijs te laten leveren (burgerlijke lus).

Motiveringsplicht besluit

Uit verschillende onderzoeken van de Nationale ombudsman en de Rijksoverheid blijkt dat burgers de brieven en besluiten van de overheid vaak te onduidelijk vinden. In het wetsvoorstel wordt geprobeerd dit op te lossen door de motiveringsplicht uit artikel 3:47 Awb uit te breiden. In het eerste lid staat momenteel enkel de plicht om de motvering bij de bekendmaking van het besluit te vermelden. Aan de motivering worden verder geen eisen gesteld, wat kan resulteren in een motivering die juridisch klopt, maar voor de burger niet begrijpelijk is. In het voorstel wordt aan de motiveringsplicht toegevoegd dat het besluit “op een voor belanghebbenden begrijpelijke wijze” moet worden gemotiveerd.

Wat houdt zo’n begrijpelijke motivering in? Volgens de Memorie van Toelichting moet voor de lezer duidelijk zijn hoe het bestuursorgaan tot het besluit is gekomen en wat de gevolgen daarvan zijn. De motivering moet voor de specifieke belanghebbende(n) bij dat besluit begrijpelijk zijn en zal daarom per doelgroep moeten verschillen in taalgebruik en niveau. Een tekst op mbo-1 niveau is voor de meeste Nederlanders te begrijpen, dus dat zal het uitgangspunt moeten zijn bij een besluit met een grote, verscheiden groep belanghebbenden.

Verlengde bezwaar- en beroepstermijn

Binnen de zorg worden verschillende besluiten over de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (‘Wmo 2015’) en de Jeugdwet genomen door gemeenten. Een bezwaar- of beroepschrift tegen een dergelijk besluit moet nu binnen zes weken zijn ingediend. Wat betreft de bezwaar- en beroepstermijn wordt tussen de verschillende besluiten die de overheid neemt, geen onderscheid gemaakt. Voor alle besluiten geldt momenteel een termijn van zes weken.

Met dit wetsvoorstel wordt de standaard termijn niet gewijzigd; deze blijft zes weken. Wel worden bepaalde besluiten in de Regeling ‘verlengde bezwaar- en beroepstermijn’ opgenomen, waarvoor een verlengde beroepstermijn van dertien weken zal gaan gelden.

In de conceptversie van de regeling wordt een lange lijst gegeven van wetten en besluiten waarvoor de dertienwekentermijn zal gelden. Zo ook de Wmo 2015, Wet langdurige zorg en een aantal artikelen uit de zorgverzekeringswet. Voor een gedeelte van de overheidsbesluiten in de zorg zal dus een verlengde bezwaar- en beroepstermijn gelden.

Termijnoverschrijdingen zijn minder snel fataal

Voor de besluiten die niet onder de regeling vallen, en waarvoor de zes-wekentermijn blijft gelden, zullen bestuursorganen en bestuursrechters meer ruimte krijgen om een termijnoverschrijding door de vingers te zien. Normaal gesproken wordt een te laat ingediend bezwaar of beroep niet-ontvankelijk verklaard en vindt geen inhoudelijke behandeling plaats. Hoewel de Awb ook nu al een uitzondering hierop mogelijk maakt, wordt deze zeer restrictief uitgelegd. Zelfs in gevallen waarin het bestuursorgaan een termijnoverschrijding verschoonbaar achtte, zal de bestuursrechter dit corrigeren. Dit resulteert dan in een gegrond beroep omdat het bestuursorgaan de burger ten onrechte niet niet-ontvankelijk had verklaard omdat het bezwaar te laat was.

Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk om rekening te houden met situaties waarin een termijnoverschrijding het gevolg is van persoonlijke omstandigheden. Van iemand die net een dierbare is verloren of zelf met gezondheidsklachten kampt kan namelijk niet altijd worden verwacht dat hij zich aan de gestelde termijn houdt. Als het bestuursorgaan oordeelt dat sprake is van bijzondere omstandigheden kan de niet-ontvankelijkverklaring achterwege blijven en vindt inhoudelijke behandeling toch plaats.

Nadere bewijsmogelijkheid: burgerlijke lus

Naast de al bestaande bestuurlijke lus, waardoor bestuursorganen de mogelijkheid hebben om tijdens een procedure een gebrek te herstellen, wordt met dit wetsvoorstel de ‘burgerlijke lus’ geïntroduceerd. De bestuursrechter krijgt hiermee een middel om de burger in een tussenuitspraak bewijsvoorlichting te geven en aan te moedigen om nader bewijs te leveren, voor het geval dat tot dan toe nog niet toereikend is. De burger krijgt zo een extra mogelijkheid om de ingebrachte stellingen aannemelijk te maken, waarmee de kans op een gunstige uitkomst kan worden vergroot. Op deze manier wordt het ongelijke krachtenveld tussen de overheid en de burger enigszins gecompenseerd.

Ambitieuze plannen

De wetgever benoemt in de voorgestelde wetswijziging ambitieuze plannen om de geschilbeslechting in het bestuursrecht effectiever te maken en de zogenaamde waarborgfunctie van de Awb te versterken. Of de voorgestelde wijzigingen de definitieve versie halen en of de uitvoering in de praktijk afdoende zal zijn om de positie van de burger daadwerkelijk te versterken is een kwestie van afwachten.