Inleiding en relevantie van de zaak
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 23 juli 2025 bevestigd dat artikel 11 Besluit Geneesmiddelenwet (Gnw) niet (ook) beoogt de concurrentiele belangen van o.a. een apotheek te beschermen. Artikel 11 Besluit Gnw ziet uitsluitend op het belang van de geneesmiddelenvoorziening. Een besluit kan niet vernietigd worden als het concurrentiele belang van een apotheek (door te handelen in strijd met dit artikel) wel geschonden wordt, maar het belang van de geneesmiddelenvoorziening niet. Apotheken kunnen hierdoor feitelijk niet afdwingen dat een andere apotheek handelt in strijd met artikel 11 Besluit Gnw, als hierdoor niet tevens het belang van de geneesmiddelenvoorziening wordt geschaad.
Waar ging de zaak over?
In een huisartsenpraktijk, waarin ook een uitdeelpost (van APPO) was / is gevestigd, werden ongeëtiketteerde geneesmiddelen op voorraad gehouden. Dergelijke geneesmiddelen die niet op naam zijn gesteld mogen in beginsel alleen in een apotheek op voorraad gehouden worden (en dus niet in een huisartsenpraktijk). Ook in een uitdeelpost mogen geen ongeëtiketteerde geneesmiddelen op voorraad gehouden worden. Daarover bestaat geen discussie.
Het ter hand stellen van geneesmiddelen mag alleen gebeuren door een apotheek of door een huisarts met een APG-vergunning. De betreffende huisartsenpraktijken in deze procedure beschikten niet over een dergelijke vergunning.
Een naburige apotheek had een handhavingsverzoek tegen twee huisartsenpraktijken en APPO (de exploitant van de uitdeelpost) ingediend bij de minister van VWS, omdat de huisartsen en APPO op deze wijze de geneesmiddelen van APPO ter hand stelden en daarmee op onrechtmatige wijze met de apotheek concurreerden. De vraag die in deze zaak (in hoger beroep) centraal staat is of artikel 11 Besluit Gnw (ook) beoogt de concurrentiele belangen van een andere apotheek te beschermen, of dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan het vernietigen van een besluit omdat een andere apotheek daarvan last heeft.
Relevante artikelen
In de uitspraak gaat het om 3 artikelen die van belang zijn: artikel 61 Geneesmiddelenwet (Gnw), artikel 11 Besluit Gnw en artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 61, eerste lid, aanhef en onder a, Gnw
“Onverminderd hetgeen elders in deze wet is bepaald, is het eenieder verboden UR-geneesmiddelen [een geneesmiddel dat uitsluitend op recept ter hand mag worden gesteld] of UA-geneesmiddelen [een geneesmiddel dat zonder recept en uitsluitend in een apotheek ter hand mag worden gesteld] te koop aan te bieden, te verkopen of ter hand te stellen, met uitzondering van apothekers die hun beroep in een apotheek uitoefenen [. . .].”
Artikel 11 van het Besluit Gmw
“Het is voorschrijvers en apotheekhoudenden verboden met elkaar rechtstreeks of indirect een overeenkomst of een andere vorm van samenwerking aan te gaan die tot gevolg heeft of kan hebben dat het ter hand stellen van UR-geneesmiddelen aan patiënten door andere overwegingen dan die van een goede geneesmiddelenvoorziening wordt beïnvloed [. . .].”
Artikel 8:69a Awb (relativiteitsvereiste)
“De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept”
De procedure voorafgaand aan het beroep
Nadat IGJ aanvankelijk had geoordeeld dat de naburige apotheek niet als belanghebbende kon worden gezien, heeft de minister het door de apotheek ingediende bezwaar gegrond verklaard en alsnog inhoudelijk geoordeeld. Op 10 maart 2021 werd geoordeeld dat er geen sprake was van overtreding door APPO en een van de huisartsenpraktijken en dat artikel 11 Besluit Geneesmiddelenwet niet was overtreden. Een andere huisartsenpraktijk was nog niet onderzocht omdat de uitdeelpost daar nog gesloten was. De minister heeft vervolgens geoordeeld dat de apotheek niet gezien kan worden als belanghebbende op grond van artikel 61 Gnw omdat de naburige apotheek niet in haar concurrentiebelang werd geraakt. De minister kwam tot dit oordeel omdat zij meende dat de apotheek en de huisartsenpraktijken niet in hetzelfde marktsegment werkzaam zijn.
Op 25 augustus 2021 heeft IGJ (nogmaals) een bezoek gebracht aan de andere huisartsenpraktijk (waar de uitdeelpost eerder nog vanwege corona gesloten was) en geconstateerd dat van maart 2019 tot en met maart 2020 onbevoegd geneesmiddelen door deze huisartsen aan patiënten ter hand zijn gesteld. Daarop is aan de huisartsen een boete opgelegd vanwege het overtreden van 61 lid 1 Gnw (en dus niet vanwege het handelen in strijd met artikel 11 Besluit Gnw). Tegen APPO is niet handhavend opgetreden. De tekst op de website over het uitdeelpunt is verwijderd.
De procedure in beroep bij de rechtbank
De rechtbank oordeelt in het beroep van de naburige apotheek dat terecht is geoordeeld dat de naburige apotheek geen belanghebbende is ten aanzien van artikel 61 Gnw. Daarnaast oordeelt de rechtbank dat artikel 11 Besluit Gnw alleen strekt ter bescherming van een goede geneesmiddelenvoorziening en het relativiteitsbeginsel in de weg staat aan een gegrond beroep door de naburige apotheek.
De procedure in hoger beroep bij de Afdeling
Artikel 61 Gnw
De Afdeling oordeelt dat de naburige apotheek geen belang heeft bij de wijze van afwijzing van het handhavingsverzoek ten aanzien van artikel 61 Gnw, omdat de huisartsen feitelijk een boete opgelegd hebben gekregen en de overtreding inmiddels is geëindigd. De Afdeling geeft aan zich daarom niet uit te hoeven laten of terecht is geoordeeld dat de apotheek geen belang heeft bij toetsing aan artikel 61 Gnw. De Afdeling laat daarmee in het midden of het oordeel van de rechtbank, dat de apotheek geen belanghebbende is bij overtreding van artikel 61 Gnw door huisartsen, juist was. Gelet op de formulering van de Afdeling valt niet uit te sluiten dat de Afdeling feitelijk van oordeel was dat dit standpunt van de rechtbank niet juist was. Immers, indien de Afdeling het eens was geweest met de rechtbank, had zij dat gemakkelijk kunnen stellen. De keuze om dat niet te doen betekent in ieder geval dat de Afdeling de mogelijkheid open wil houden om in een andere zaak (wel) te kunnen oordelen dat een apotheek belang heeft bij overtreding van 61 Gnw door een huisarts. Aangezien een huisarts dan gaat concurreren met een apotheek lijkt ons dat ook niet onlogisch.
Artikel 11 Besluit Gnw
Wat betreft het oordeel van de rechtbank dat artikel 11 Besluit Gnw niet strekt tot bescherming van de belangen van een concurrerende apotheek, maar uitsluitend het belang van de goede geneesmiddelenvoorziening dient, volgt de Afdeling de rechtbank en bevestigt zij dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek. Daartoe oordeelt de Afdeling o.a.:
“Samenwerking tussen huisartsen en apothekers die wel in het belang is van de patiënt, maar nadelig kan zijn voor een concurrent, valt buiten het verbod. Hieruit volgt dat artikel 11 van het Besluit Gmw niet strekt tot het voorkomen van oneerlijke concurrentie.”
Dit wijkt af van hoe dit voorheen geregeld was in artikel 18 Besluit Uitoefening Artsenijbereidkunst (BUA), de voorloper van artikel 11 Besluit Gnw. Daarin was een absoluut verbod om afspraken te maken tussen artsen en apotheken opgenomen en volgde uit de wetsgeschiedenis volgens de Afdeling ook dat er sterke aanwijzingen waren dat die bepaling ook beoogde concurrentiebelangen te beschermen. Deze aanknopingspunten ontbreken voor artikel 11 Besluit Gnw, waarin niet iedere vorm van samenwerking tussen huisartsen en apotheken is uitgesloten.
Artikel 11 Besluit Gnw strekt volgens de Afdeling daardoor niet tot bescherming van het concurrentiebelang (van de apotheek) en daarom kan het beroep van de naburige apotheek op artikel 11 Besluit Gnw niet slagen.
Rechtsbescherming van concurrenten is verminderd
De uitspraak van de Afdeling maakt duidelijk dat concurrenten op deze wijze niet via een handhavingsverzoek kunnen afdwingen dat IGJ / VWS optreedt tegen handelen door een apotheek of huisarts in strijd met artikel 11 Besluit Gnw. Een concurrent die geconfronteerd is met dergelijk handelen is daarmee afhankelijk of de toezichthouder van mening is dat door de afspraak het belang van de geneesmiddelenvoorziening wordt geraakt. Bovendien is de concurrent ook afhankelijk of de toezichthouder vervolgens afdoende aanleiding ziet om daartegen op te treden. Daarbij speelt het concurrentiële belang van de apotheek geen rol.
Aan de andere kant lijkt uit de uitspraak van de Afdeling wel te volgen dat de Afdeling van mening is dat een apotheek wel belanghebbende is indien hij geconfronteerd wordt met een huisarts die in strijd met artikel 61 Gnw geneesmiddelen ter hand stelt. Geheel duidelijk is dit evenwel (nog) niet.
