Wanneer mag een huisarts geneesmiddelen verstrekken?
In Nederland geldt dat (recept) geneesmiddelen in beginsel alleen door apotheken mogen worden verstrekt. Dat wordt ook wel het primaat van de apotheker genoemd. Onder omstandigheden mag een huisarts ook geneesmiddelen verstrekken aan zijn patiënten en kan de huisarts daarvoor een vergunning worden verleend. Deze vergunning wordt ook wel APG-vergunning genoemd. Als de afstand voor het gebied waarvoor de huisarts de APG-vergunning aanvraagt tot de dichtstbijzijnde apotheek groter is dan 4,5 kilometer, dan moet deze vergunning verleend worden. Is de afstand tot de dichtstbijzijnde apotheek kleiner dan 3,5 kilometer, dan moet deze vergunning geweigerd worden. Als de afstand tussen de 3,5 en 4,5 kilometer ligt, dan moeten een belangenafweging plaatsvinden waarbij beoordeeld moet worden of het verlenen van de vergunning in het belang van de geneesmiddelenvoorziening is.
Periode na uitspraak Annen
Sinds de uitspraken van de Raad van State in de zake Annen en Kessel is er discussie over de uitleg van artikel 61 lid 10 Geneesmiddelenwet.
Onze Minister verleent desgevraagd aan een huisarts die de geneeskundige praktijk uitoefent in een aaneengesloten gebied, een vergunning tot het bereiden en het ter hand stellen van UR- of UA-geneesmiddelen aan patiënten van zijn praktijk, indien de afstand tussen de meest dichtbij dat gebied gevestigde apotheker en de in dat gebied meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt ten minste 4,5 kilometer is gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg. Indien de in de eerste volzin bedoelde afstand minder dan 4,5 kilometer is, maar meer dan 3,5 kilometer, verleent Onze Minister de vergunning indien dit in het belang is van de geneesmiddelenvoorziening.
Voor meer informatie over de zaak Annen, lees ons artikel over de uitspraken in de zaken Annen en Kessel.
Beoordelingskader vergunning apotheekhoudende huisarts wijzigt
De Minister heeft aanvankelijk aan de hand van deze uitspraken van de Raad van State het beleid gevoerd dat alleen gekeken mag worden naar de meest dichtstbij het aangevraagde gebied gevestigde apotheek. Andere apotheken werden bij de beoordeling door de Minister niet meegenomen. Vervolgens werden alle criteria die relevant zijn voor het verlenen van een APG-vergunning getoetst aan uitsluitend die specifieke apotheek.
Dit resulteerde in een bijzondere uitvoeringspraktijk waarbij huisartsen een APG-vergunning strategisch zijn gaan aanvragen. Zo werd bijvoorbeeld bewust een gebied over een rivier ook ingetekend, terwijl de huisarts daar helemaal geen patienten had, om zo de situatie te realiseren dat een andere apotheek dan de apotheek die feitelijk voor de plaats waar de huisarts gevestigd was en de meeste van zijn patienten woonden, als relevante apotheek voor de beoordeling van de APG-vergunning werd meegenomen. Als bij dat gebied net over de rivier bijvoorbeeld de bereikbaarheid per OV niet goed was, kreeg de huisarts een APG-vergunning voor het gehele gebied dat hij had aangevraagd, ook al was de bereikbaarheid per OV voor het grootste deel van het voor de patienten van die praktijk relevante gebied wel prima op orde.
Uitspraak rechtbank Overijssel
De rechtbank Overijssel heeft op in december 2021 een belangrijke uitspraak gedaan, waardoor de Minister haar beleid heeft moeten aanpassen. De rechtbank had overwogen dat de meest dichtstbijzijnde apotheek alleen relevant is voor het beantwoorden van de vraag of een vergunning als gebonden beschikking moet worden toegewezen (afstand >4.5 km) of worden afgewezen (<3.5 km). Indien de afstand daartussenin ligt, dan moet de Minister een belangenafweging maken. In het kader van die belangenafweging moet de Minister ook rekening houden met de andere apotheken die in de nabijheid van het gebied gevestigd zijn en kan zij niet volstaan met het alleen kijken naar de meest dichtbij gevestigde apotheek.
“Dat, zoals verweerder stelt, zijn beoordelingsruimte door de Afdeling is ingeperkt bij de uitspraken Annen en Kessel, in de zin dat bij de beoordeling of sprake is van een goede geneesmiddelenvoorziening slechts de ene dichtstbijzijnde apotheek mag worden betrokken, berust naar het oordeel van de rechtbank op een onjuiste interpretatie van deze uitspraken.”
En
“Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat het afstandscriterium uitsluitend van belang is om te bepalen welk toetsingskader van toepassing is. Bij een afstand van minder dan 3,5 km of meer dan 4,5 km tussen de meest dichtbij gevestigde apotheek en de meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt is verweerder gehouden de gevraagde vergunning te weigeren, respectievelijk te verlenen.”
En
“De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat vergunningverlening voor het aangevraagde gebied in het belang is van een goede geneesmiddelenvoorziening, nu verweerder bij het bestreden besluit uitsluitend de bereikbaarheid van de dichtstbijzijnde apotheek heeft betrokken en bij het in het verweerschrift ingenomen subsidiaire standpunt daarnaast uitsluitend de bereikbaarheid van één andere apotheek (de apotheek van eiseres) heeft betrokken. Verweerder heeft ten onrechte niet ook de overige in of bij het betrokken gebied gevestigde apothekers betrokken bij de beoordeling in hoeverre de geneesmiddelenvoorziening in het aangevraagde gebied voor de betrokken patiënten niet al voldoende is gewaarborgd.”
En
“Of de geneesmiddelenvoorziening voldoende is gewaarborgd kan verweerder naar het oordeel van de rechtbank per deelgebied onderzoeken. Anders dan verweerder veronderstelt, staat de uitspraak Annen daaraan niet in de weg. Daarbij geldt dat in ieder geval voor de kern Rouveen sprake was/is van een goede geneesmiddelenvoorziening vanuit de apotheek van eiseres. Dit heeft verweerder bij besluit van 8 november 2018 zelf vastgesteld.”
En
“Nu het belang van vergunningverlening voor een goede geneesmiddelenvoorziening in ieder geval voor de kern Rouveen niet kon worden vastgesteld, had verweerder de vergunningaanvraag in zijn geheel dienen af te wijzen.”
Voor meer informatie over de uitspraak van de rechtbank Overijssel, lees ons artikel over deze uitspraak.
Rechter: beleid m.b.t. vergunning apotheekhoudend huisarts moet worden aangepast
Uitspraak Afdeling Raad van State
Tegen deze uitspraak was door de huisarts hoger beroep ingesteld. De uitspraak in dat hoger beroep heeft enige tijd (3 jaar) op zich laten wachten. Op 16 juli 2025 heeft de Raad van State uitspraak gedaan. In deze uitspraak heeft de Raad van State de lijn van de rechtbank ten aanzien van het afstandscriterium, zoals benoemd in de uitspraak van de rechtbank Overijssel bevestigd.
5.4. Gezien de tekst van de bepaling en de totstandkoming ervan, komt de Afdeling tot de conclusie dat een redelijke uitleg van artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet voor het geval de afstand tussen de 3,5 en 4,5 kilometer is, is dat die bepaling zelf niet voorschrijft dat de afstand tot de meest dichtbijgelegen apotheek als criterium moet worden gebruikt bij de beoordeling van wat in het belang van de geneesmiddelenvoorziening is. De minister verleent de vergunning als de afstand tot de meest dichtbij gelegen apotheek 4,5 kilometer of meer is of als die afstand tussen de 3,5 en 4,5 kilometer is en vergunningverlening in het belang van de geneesmiddelenvoorziening is. Bij de beoordeling of dat laatste het geval is, is de minister niet wettelijk gehouden daarbij alleen de meest nabijgelegen apotheek te betrekken. Het is aan de minister om nader invulling te geven aan wat hij in die situatie in het belang van de geneesmiddelenvoorziening acht en welke criteria hij daarvoor aanlegt.
Daarmee is het beleid van de Minister dat zij voor de beoordeling van de APG-vergunning alleen mag kijken naar de meest dichtbij het aangevraagde gebied definitief van de baan.
De Raad van State is evenwel wel van oordeel dat de rechtbank in haar oordeel te ver is gegaan. De rechtbank had de Minister namelijk verplicht om ook te kijken naar andere apotheken dan de apotheek die het meest dichtbij gevestigd is. Dat de Minister ook rekening met deze andere apotheken moet houden is, gaat volgens de Raad van State te ver, omdat de rechtbank daarmee in de beoordelingsvrijheid van de Minister treedt. In de wet is volgens de Raad van State immers niet nader uitgewerkt wat moet worden verstaan onder het belang van de goede geneesmiddelenvoorziening en met welke factoren daarmee rekening gehouden moet worden.
7. De rechtbank heeft vervolgens onder meer overwogen dat de minister ten onrechte niet ook de overige in of bij het betrokken gebied gevestigde apothekers heeft betrokken bij de beoordeling in hoeverre de geneesmiddelenvoorziening in het aangevraagde gebied voor de betrokken patiënten niet al voldoende is gewaarborgd. De Afdeling volgt dit oordeel van de rechtbank niet. [appellant] betoogt terecht dat deze uitleg door de rechtbank ook niet volgt uit artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet. De wet schrijft niet voor hoe de minister het belang van de geneesmiddelenvoorziening moet invullen en dus ook niet welke apotheken hij bij die invulling wel of niet betrekt. Het is in de eerste plaats aan de minister om de beoordelingsruimte die hij heeft in te vullen. De minister beschikt over ruimte om rekening te houden met de plaatselijke omstandigheden met inachtneming van het belang van de patiënt om toegang te hebben tot geneesmiddelen. Ten tijde van de hier bestreden besluitvorming hanteerde de minister het hiervoor weergegeven beleid over de openbaarvervoersvoorziening en de aanwezigheid van een bezorgdienst, waarbij hij de meest nabijgelegen apotheek tot uitgangspunt nam. De rechtbank heeft door te oordelen dat de minister ook de overige in of bij het gebied gevestigde apothekers had moeten betrekken bij de beoordeling of voor de patiënten in het aangevraagde gebied sprake is van een goede geneesmiddelenvoorziening, de ruimte van de minister ten onrechte niet gerespecteerd.
De Raad van State is dus van oordeel dat de rechtbank de Minister meer vrijheid had moeten laten.
De minister heeft in het nieuwe besluit uitvoering gegeven aan de overwegingen van de rechtbank en onder meer andere apotheken dan de meest dichtbijgelegen betrokken. De minister heeft dit besluit gebaseerd op het standpunt dat hij gezien de aangevallen uitspraak dat van de rechtbank moet en dat hij geen andere keuze heeft. Hij heeft geen andere, zelfstandige motivering gegeven voor de reden waarom hij de beoordeling van het belang van de geneesmiddelenvoorziening op die wijze wil invullen. De beleidswijziging die hij zegt te hebben ingezet, is alleen gebaseerd op het moeten uitvoeren van de opdracht van de rechtbank. Uit wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank die opdracht ten onrechte gegeven. De Afdeling oordeelt daarom dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat de vergunning moet worden geweigerd omdat de geneesmiddelenvoorziening voldoende is. De Afdeling komt niet toe aan de vraag of de minister bij de beoordeling of de vergunning voor het aangevraagde gebied moet worden verleend ruimte heeft om per deelgebied of kern te beoordelen of de geneesmiddelenvoorziening voldoende is gewaarborgd en daaraan een conclusie te verbinden voor het gehele aangevraagde gebied.
De Raad van State gaat in haar uitspraak niet in op de door de zaak Annen ontstane onduidelijkheid of het mogelijk is om een APG-vergunning per deelgebied te beoordelen. De omstandigheid dat zij daar niet op ingaat kan er ook op duiden dat zij, in het verlengde van de opmerking dat de Minister veel vrijheid heeft, wel ruimte overlaat om de APG-vergunning weer per deelgebied te beoordelen.
Het is aan de minister om te onderzoeken en te beoordelen hoe hij het belang van de geneesmiddelenvoorziening wil invullen. Daarbij mag de minister de openbaarvervoervoorziening en bezorgdienst van de meest dichtbijgelegen apotheek betrekken, maar hij mag daarvoor ook naar andere apotheken in de nabijheid van het aangevraagde gebied kijken of naar andere plaatselijke omstandigheden, zolang hij het belang van de patiënt om daadwerkelijk toegang te hebben tot een geneesmiddelenvoorziening voor ogen houdt en zijn besluit juist en voldoende motiveert.
Deze laatste passage in de uitspraak van de Raad van State is cruciaal. Daarin geeft de Raad van State nogmaals aan dat de Minister zelf veel vrijheid heeft bij het invullen van wat in het belang van de goede geneesmiddelenvoorziening is.
Wat de toekomst zal brengen…
Ter zitting had de Minister aangegeven achter het de na de uitspraak van de rechtbank Overijssel gevormde beleid te staan en dat, ook los van de instructie van de rechtbank, een goed criterium te vinden. De uitspraak van de Raad van State laat afdoende ruimte voor de Minister om die lijn te blijven volgen, waarbij dan de restrictie geldt dat de Minister kan kijken naar andere apotheken in de buurt, maar niet verplicht is dat te doen.
Al met al een belangrijke uitspraak, waarmee definitief is komen vast te staan dat de Minister zich bij de beoordeling van een aanvraag voor een APG-vergunning niet hoeft te beperken tot het uitsluitend kijken naar de dichtstbijzijnde apotheek en de Minister daarbij ook kan (maar niet moet) kijken naar andere apotheken in de buurt, alsmede andere plaatselijke omstandigheden die van belang zijn voor de invulling van de goede geneesmiddelenvoorziening. Daarbij geldt dan wel de restrictie dat de Minister dat voldoende motiveert. Voorts geldt, al volgt dat niet uit de uitspraak zelf, dat de Minister daar een bepaald consistent beleid op zal moeten voeren, omdat de besluitvorming anders willekeur kan worden. In dat verband zou het niet onlogisch zijn als de Minister de na de uitspraak van de rechtbank Overijssel van december 2021 ingeslagen lijn blijft volgen.
